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二十大报告指出“推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。城投企业践行使命担当，积极拓展生态环境治理与综合开发领域。生态开发EOD项目经过国家和部分地方两年多的试点，正逐步形成助力生态价值实现的典型模式，预计2023年，随着项目常态化推进，将迎来增长的爆发期。
笔者回顾了EOD项目的入库试点开展、政策演变和最新动向，并就各地已经开展的实践，选取部分典型案例进行总结分析，并针对项目实施的难点提出相关建议。
一、EOD模式将迎来加速发展期
1、EOD模式成为生态价值实现的重要途径
我国生态环境治理大致分为三个阶段：第一阶段是以工业污染治理，生活污水垃圾处理等为主的污染末端治理阶段。以谁污染谁治理为原则，污染治理投入纳入企业经营成本，工程总承包（EPC）成为项目实施的主要模式。第二阶段是以黑臭水体治理、污染场地与农田修复等为主的生态环境质量改善阶段。以谁受益谁付费为原则，环保基础设施投入依靠使用者付费和政府补贴，特许经营、政府和社会资本合作（PPP）等模式得到应用推广。目前第三阶段，是以生态修复、生物多样性保护、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生阶段。以谁开发谁保护为原则，探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本，EOD模式应运而生。
EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
EOD模式能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题，提升生态环境治理项目造血能力，实现环保产业潜在市场向现实市场的转化，推进环保产业持续发展。这与其以下几个显著特点和优势分不开的。首先是项目总体打包。EOD模式最大优势在于支持项目总体进行打包开发，打包范围非常广，可以包括已建、在建或未建项目，公益、准公益性或经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，拼盘开发。其次是多元资金拼盘。从资金渠道来看，PPP、社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发，更值得关注的是，不足部分还可以由政策性银行解决。再次是助力片区开发。推动由传统的“平台融资+土地财政”模式转向“EOD+片区开发”模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。
2、EOD从试点阶段进入到常态化入库阶段
EOD项目由国家层面大力倡导，并组织引导实施。2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开始向各地区征集EOD模式备选项目，并且，国开行首次作为发文单位出现，开始了其对EOD项目支持的长期过程。该通知着重强调了预期产出、产业融合、试点产出等内容，旨在通过生态环境保护和修复工作推动相关产业发展，并以此区别于一般的环境治理，实现生态价值向市场价值的转变。从实施至今，已经经历三个阶段。
一是试点启动阶段。2021年4月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），文件同意36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2021-2023年，EOD模式开始真正的落地生根。其中，项目主要分布在华东地区，占比为39%。
二是项目扩容阶段。2021年4月，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》(以下简称“《通知》”)，同意58个项目开展试点工作，期限为2022—2024年。其中，项目主要分布在西北和华东地区，两地均占比24%。至此，以两批试点项目作为依托，EOD项目开始真正进入实践层面。在EOD项目试点启动的同时，非试点的EOD项目也同步开展。截至2022年9月，各地非试点的EOD项目共有78个，项目主要分布在华东地区，占比42%。
《通知》再次强调了项目不给政府带来负债以及其自身可持续发展的特性：切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施，在项目边界范围内实现产业开发项目对生态环境治理项目建设与运营的持续性收益反哺；实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。第二次试点出台的相关政策降低了融资难度，规范了项目的运营模式，推动了EOD项目的可持续发展。
三是常态化入库阶段。2022年4月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）（以下简称“6号文”），明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段。入库项目涵盖八个领域：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复，以及其他环境治理。EOD模式由试点转为常规的项目入库制，主要有三大变化：一是项目成熟一个入库一个，非试点统一批复；二是各省（区）项目数量由3个变为5个；三是贷款银行由1家变为两家，即国开行与农发行两家银行。
目前EOD模式项目库包括国家库和地方库两类。国家库由生态环境部、国家发改委、国开行进行统一批复、评审和授信，试点时期计划投入5000亿元；此外，地方也在探索建立地方库。譬如安徽省，2021年7月9日，安徽省生态环境厅与国家开发银行安徽省分行、中国工商银行股份有限公司安徽省分行、中国农业发展银行安徽省分行共同建立安徽省库；浙江省生态环境厅、国家开发银行浙江省分行，十四五期间意向合作融资总量不低于600亿元；山东省生态环境厅、山东省发展改革委、国家开发银行山东省分行与2021年7月联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，正式开启省级EOD模式试点。
二、EOD项目实操与案例分析
EOD项目本质是通过构建生态价值实现机制，实现生态效益、社会效益、经济效益的有机统一，以及生态治理与经济社会的可持续发展。但在项目入库、项目推进及实施过程中存在着很多理解和认知误区，导致项目规划质量不高，或者无法形成既定的生态效益，或无法实现经济效益而无法持续。在具体项目规划和实施过程中，最重要是要把握生态治理这个核心，做好产业导入策划这个重点，以及实现生态效益和经济效益之间的良性促进与循环发展。我们从以下几种主要的实践开发模式中，可以借鉴一二。
1、“PPP+EOD”模式
PPP作为传统的政府与社会资本合作模式，经历多年发展和近年的波折后，与EOD 项目重新融合，实现了又一次创新，重新焕发活力。江苏省泰兴高新技术产业开发区生态环境导向开发的国家示范项目采取EOD模式合作方式，高新区鼓励吸引外来社会资本与国有公司联合经营、组合开发，高新区生态环境治理项目与土地资源开发利用、特色产业运营三者有效融合，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。项目主要有三个方面：一是园区生态环境治理。开展泰兴高新区水系生态环境综合整治、水生态修复并负责项目建成后的长期运行维护，实现建设运营管理一体化；二是园区土地资源开发利用。结合园区水环境治理项目，开展园区土地整治，增加园区可利用土地面积，促进土地升值溢价及财政收入增加，逐步实现综合开发的效益；三是园区特色产业开发：建设科技企业孵化器，进一步为园区培育节能环保产业，同时，产业开发和土地转让溢价的收益进一步反哺环境治理的资金投入，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
项目经济效益构成方面，主要由几个部分组成：
其一是土地溢价及土地出让收入。一方面，在园区水环境整治过程中开展土地整理，将零碎高低不平和不规整的土地加以整理、调整改造，增加了园区可利用的土地面积；另一方面，河道整治项目美化提升了河道周边的环境质量，带动了整理河道周边的地价和房价的增长；
其二是产业综合开发收益。结合泰兴高新区节能环保产业发达的优势，形成了“环保+特色小镇” “环保+地产开发”“环保+工业旅游”的模式。产业开发的收益可以反哺前期的环境治理投入，科技企业孵化器为园区培育节能环保产业，为园区生态环境第三方治理贡献力量，另外，通过人口流入及产业发展进一步激活了园区经济，从而增加园区税收收入和居民收入，最终实现正反馈回报机制。
2、政府专项债引导模式
政府本身承担着区域生态治理的职责，因此，在推进EOD项目中，地方政府以专项债资金作为投入，引导企业和社会资金参与实施，也是一种可行的模式。例如，云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目，项目总投资为83亿元。项目资金来源即为政府投资（含专项债）+企业自筹+市场化融资。项目地点位于昆明市区东北角的小哨片区，距离主城区36公里，靠近长水国际机场。项目实施范围为干沟河、花庄河、花庄河水库、八家村水库河道沿岸刚性绿线和城市蓝线范围以及04组团。具体包括以下建设内容：水生态环境治理工程、云药产业园建设工程、4号路建设工程，以及配套基础设施建设。
项目经济效益构成方面，主要为生态治理和环境提升带来的土地增值收益，以及后续通过引入种植、加工产业带来的效益反哺。项目实施“三河两库”水生态综合治理与环境修复工程，补齐生态环境短板，同时规划生态友好型的、有助于水生态环境持续改善的生物医药种植与加工产业作为反哺产业，促进产业开发与生态环境治理有效融合，从而实现生态产业化和产业生态化。
3、“PPP+投资人+EPC”模式
“PPP+投资人+EPC”模式，助力实现生态治理与生态产业一体化发展。 中交天津蓟运河EOD项目是首批EOD试点项目。项目采用“PPP+投资人+EPC”模式。项目总工期为20年，项目金额约为65亿元。由政府部门——蓟州区水务局作为项目牵头方，通过政府招标选择社会投资人“中交联合体”，并由政府指定的出资代表-蓟州区国资委控股公司——天津蓟州新城建设投资有限公司与中交联合体合资组建项目公司，具体负责EOD项目的一体化实施。项目通过生态综合修复和片区综合开发两步实施。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。而片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发，中交集团利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合。
经济效益构成方面，项目公司的未来资金平衡及收入来源主要通过以下几个方面来实现：一是政府付费部分，即针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得政府付费；二是使用者付费部分，即结合蓟州区自然资源及中交联合体企业资源，导入文化旅游、康养运动、智慧农业等项目，盘活经营性资产，中交联合体获得相关经营性收益；三是政府方提供的额外收益，如中交联合体可按比例获得土地增值收益、综合治理专项补助资金等。
4、“特许经营+投资人+EPC”模式
“马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目”是首批试点项目之一，项目采用“特许经营+投资人+EPC”模式，总投资约82.65亿元。项目合作期（特许经营期）为30年，其中整体建设期为3年，整体运营期为27年。马鞍山市人民政府授权马鞍山市雨山区人民政府为项目实施机构，主要采取两阶段招标方式操作。项目第一阶段由雨山区人民政府通过竞争性程序选择本项目的特许经营者。雨山区人民政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作，并享有相应的收益权，通过项目经营性收入方式获得投资回报。雨山区人民政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。项目第二阶段由特许经营者作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。其中项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等，另行签订产业服务协议。未来项目产生碳汇交易、固废填埋收入（占项目总收入比例约为76%）、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等经营性收入。
项目经济效益的构成方面，主要包括碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。
三、EOD项目实施策略建议
EOD项目一般说来整体项目体量非常大，除了一般片区开发项目中的常规子项目外，更包含了专业性较强的多形态的生态治理工程。因此，对企业资质、能力要求都很高，此外，企业还需有效应对融资规模大、开发周期长等困难，以及策划如何申请项目入库问题。针对以上几个方面难点，我们的建议如下：
1、客观看待入库，统筹谋划EOD项目
EOD项目是否申请、如何申请入库成为相关企业一大问题。目前，生态环境部建立了“生态环保金融支持项目储备库”，部分省市也有项目储备库或EOD试点项目库，但项目库都有数量的要求和限制，不可能都入库，也不是只有入了库才能实施。因6号文对每个省每年入库项目数量限制在了“原则上不超过5个”范围内，因此仍有部分项目，也符合项目入库条件，但因为入库名额的限制，导致不能“入库”，也仍可以获得金融机构的贷款支持。国办发〔2021〕40号文表明，只要符合“生态环境导向”要求的项目，都可以用EOD 的模式实施，而不是以项目是否“入库”为标志。此外，入库只是一个标志，入库后还有大量诸如：项目的运作模式、交易结构、回报机制、合作边界条件的设计，社会资本的招标、项目投融资规划、产业项目用地手续、自然资源开发利用、政府债务风险防范等工作都需要进一步明确完善后，EOD项目才真正可落地、可实施并防风险。因此，准备参与EOD项目的企业，可以根据实际情况，考虑申请项目入库问题，且更应把重点放在项目的核心设计和后续实施上。
2、采取联合开发，实现项目可持续性
EOD项目的实际实施过程中，包含了众多不同专业领域的子项目，且不同行业专业要求高，生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成；基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑施工企业；后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的产业运营商入驻等。对于一般的城投企业来说，形成了比较大的挑战。针对这一难点，建议在应用EOD模式时，应注重构建一整条产业链的实施能力。而对于一些相对来说体量比较小、融资能力和开发资质较弱、主营业务单一的城投公司，可以考虑采取联合体投标。联合相关领域和资质的主体，发挥各自所长，使项目能够更好的完成施工建设并良性运营，长期稳定实现项目收益。
3、多元筹措资金，解决融资需求问题
EOD项目通常是以区域综合开发为载体，叠加区域生态环境治理。因此，这类区域综合开发往往投资规模较大，资金需求量非常大，为此，获得长期、稳定、低价的融资来源，对于项目的顺利推进来说至关重要。为最大限度保证项目资金需求，首先，城投公司要优先考虑争取项目入库，无论是国家项目库还是省级项目库，申报入库固然比较耗时费力，也面临着一些监管限制，但成功入库可以有机会获得相对长期和廉价优先项目资金支持，并且相关入库品牌效应也将极大助力后续得到地方政府等在开发方面的资源支持；其次，城投企业还可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，也可以选取PPP模式、投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，让“资金跟着项目走”，为项目实施提供有力保障。
4、实施梯次开发，降低项目潜在风险
EOD项目通常开发周期都比较长，且收益回报相对较慢。一方面良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来，生态环境的优良性显现出来后，土地的增值效应才会大大增加；另一方面，EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化，很难在较短的时间内体现出来。在EOD项目开发实施中，从重构生态环境至反哺机制建成，城投公司应对长流程的资金链有充分的管控和操盘能力。因此，建议城投公司在实施EOD项目时，通过梯次开发，分批兑现等方式，降低一次性大投入，增加阶段性回报。例如，先通过改善环境实现土地增值，再分享二级开发收益，通过地产开发来实现资金需求平衡。在产业引进时，优先选取盈利性强的产业来平衡资金，有助于后续发展。
四、结束语
随着国家政策的铺开，EOD模式正以其“润物细无声”的方式，改变着城市内外生态、产业与城市之间的关系。虽然EOD模式的应用面临着许多难点，但其以生态文明建设作为视角和出发点，不仅可以解决城镇建设及城市发展的可持续性问题，同时能够进一步解决生态环境质量提升和改善带来的难题。以生态为导向的EOD模式，顺应了我国生态文明建设及城市可持续发展的道路要求，是未来城市建设和发展的新方向。随着国家及地方常态化EOD项目入库的推进，EOD有望成为继PPP模式后的又一大项目焦点，将迎来一波爆发式增长。