.jpg)
前言：2021年是“十四五”的开局之年，在投融资体制改革、预算管理制度改革、土地管理制度改革等一系列改革新形势下，传统单一主体建设模式已无法带动区域开发项目的整体实施，单一主体依靠单线条的投融资平衡机制已被打破，片区开发项目的投融资机制变革势在必行。本文是基于当前片区开发项目面临的困境，梳理片区开发项目实施要点，探索片区开发项目适宜的投融资实施路径，以期为片区开发项目的规范发展提供一些有益的尝试。
关键词：新形势 片区开发 投融资规划 配套机制
一、新形势下片区开发项目投融资现状
城市的发展主要来自于外延的扩张和内涵的提升，片区开发是引领城市发展升级的主要抓手、是拉动经济持续高速增长的重要引擎。“片区开发”又称“城乡建设综合开发”，即“对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设。”包括城镇化类和乡村振兴类的片区开发，一般以产业园区、开发园区、特色小镇、田园综合体等形式展现。
自2014年9月16日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，为严控政府隐形债务，片区开发项目一般采用的模式有：政府直接投资、政府购买服务、特许经营、政府和社会资本合作（PPP）、授权-建设-运营（ABO）等。基于地方减税降费疫情等一系列影响下地方财政收入降低、PPP受基金预算和财承10%红线等因素影响项目数量急剧减少、以及ABO模式合规性备受行业争议等情况，片区开发项目的实施受到了诸多限制。但因为我国各地区域基础设施和公共服务体系发展的不平衡，部分地方政府对片区开发项目的需求依然旺盛。
在传统投融资模式规范严管政策不断出台的背景下，片区开发的发展的路径已由过度依赖土地开发、政策优惠及要素成本优势向统筹人才、技术、资金、信息、物流等要素集聚的方向发展，项目的实施与资源、规划、产业、保障措施等因素关联越来越多，且一般都需要平台公司/项目公司作为载体实现运营管理、打通资金通道障碍，工程总承包+运营（EPC+0）模式、综合开发模式、政府授权+投资合作+EPC等投融资模式逐渐兴起。梳理现有相关政策文件，发现创新投融资模式缺乏具体的操作指引可循，可突破完善的空间较大。几种模式特点及适用范围见下表。
二、片区开发项目各方需求及实施要点
片区开发项目具有资金投入大、项目周期较长、子项目多而杂、专业性较强、参与主体众多等特点，各方需求的平衡统一是一个难题。
（一）各方需求
政府方的需求：地方政府拥有的资源、要素如何通过合法合规的策划利用到项目中，以实现城建建设需求；在“不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”的前提下，建设资金如何筹集；在符合各类资源、要素的开发管理规定、资金使用管理规定、预算法等条件下，各类资金合法使用的路径。
社会资本方需求：企业参与不能有效配置资源的公共领域投资建设如何实现自身做大做强的发展需求；在现行审批制度、招投标法、政府投资条例等政策要求下，企业如何合法合规的成为项目的实施主体或与政府方合作；在参与项目的投融建管运各环节，在为社会提供服务的同时，如何获取合理的利润回报。
（二）实施要点
围绕各方需求，片区开发项目想要突破现有投融资困境，需注意以下实施要点：
1.界定政府操作与市场运作项目的边界。应明确市场化与政府操作的界限，整体分析地方政府应统筹的城市建设内容，通过项目投入产出分析，确定财政资金实施城市基础设施开发建设项目内容，以及各投资项目的建设规模、资金需求、建设时序、融资计划等。
2.统筹区域各类资源、综合平衡区域开发资金。在政府财政资金短缺的情况下，城市建设开发资金主要源于区域内各类城市存量资产和潜在资源，且应保证实现整体投入与产出的平衡，通过规划引导进行土地开发和产业发展实现区域资金平衡。
3.合理设计投融资模式、保证项目的可融资性。需要提前做好项目的谋划、组合开发以及融资模式设计，统筹考虑片区内项目投资回报和企业投入产出，以满足金融机构对项目融资的要求。
三、片区开发项目投融资路径初探
系统解决区域开发建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式等问题，需要围绕“政策、法规、资源、路径、产业、资金、项目”等方面做好投融资规划，即以相互衔接的战略规划、国土空间规划、产业发展规划为核心，配套财政规划、土地供应/开发计划、项目库/城建计划、项目策划及招商等，形成区域发展的规划系统，统筹引领区域发展。具体步骤包括：
1.开展资源摸底、模拟收支平衡。此阶段解决项目可行性的问题，包括对区域内资源、资产盘整，对区域内相关资源进行可直接利用、不可直接利用、短期不可用等的梳理、归类，划分出价值资源梯度，预估区域的价值体量和开发价值；按照项目自身性质（经营性、准经营性、公益性）划分投资开发主体（投资人、政企合作、政府/平台公司），初步模拟各项目静态的投入产出。整合区域的各类资源，模拟区域资金平衡情况。
2.形成开发策略、确定投融资模式。此阶段解决项目资金的问题。根据资源尽调情况、资金平衡模拟结果以及土地供应情况，确定区域土地开发时序；片区开发的系统性决定了不能过度依赖单一融资方式，建议在项目自身特性的基础上，实施多元化融资方式筹措建设资金。例如：基础设施可以与经营项目打包，采用资源补偿项目模式实施；对于污水处理、垃圾处理等项目，可以采用PPP模式或EPC+O或特许经营等模式实施，同时政府方申请政府专项债券、中央预算资金进行资金补充等。
3.合理引入产业，完善配套机制。此阶段解决区域价值提升的问题。通过产业的导入实现优势资源的整合，同时完善各类配套机制（包括年度土地储备计划、土地出让计划、资金配套机制、行政审批流程等），通过相互的衔接和促进，逐步实现区域资源增值溢价。
三、结语
新形势下，片区开发项目的实施普遍存在资金来源、财承红线空间、基金预算收支两条线、主体合规性等方面的问题，需要通过实践不断的去摸索、去突破、去创造，做好片区开发项目投融资规划只是万里长征第一步，后续需统筹做好各类规划、资源梳理、项目谋划、资金筹措渠道、组织实施形式、产业导入等工作，以保证片区开发的统一性、整体性、可持续性。